城市增长:日本划线制度的概念、实施成效及启示

2022-07-30 11:08

  划线年《城市规划法》中确立的重要内容,影响了自1968年迄今为止整个日本城市规划体系的成败,其在理念认识、划定方法、实施管理等方面的成功做法和失败教训可以作为我国的重要借鉴。本文在介绍划线制度产生背景和基本内容基础上,从与人口密度关系、空间发展特征、开发许可管理和农地税制四个方面分析其划定与实施的主要特点和经验得失,进而提出对我国的启示。

  日本自二战后开始着手城市重建,国家也进入经济高速发展期,城市边缘经历快速人口增长、都市化和郊区化交互进程复杂的情况,引起了较为严重的城市问题。大量开发建设随意性较大,在城市边缘地区城市蔓延现象肆虐,市政交通等城市基础服务的提供严重缺乏,尤其是在三大都市圈开发建设缺乏规划管控的事实引起了重视。1968年新的《城市规划法》获得通过,被视为是建立了面向解决这些问题的制度体系,也被视为日本城市规划由开发建设型规划真正向控制引导型规划过渡的转折点。

  划线年城市规划法的核心内容,是被设计用做控制城市无序增长的主要规划工具。具体内容是,在城市规划地区(City Planning Area,CPA)中划定城市化促进地区(Urbanization Promotion A r e a ,U P A)和城市化控制地区(Urbanization Control Area,UCA)。城市化促进地区是按照规划城市化将得到促进的地区,包括了已存在的城市建成地区,以及未来十年将被有计划执行开发建设的城市化地区。城市化控制地区是城市化受到限制的地区,包括了不允许开发地区,以及为了未来发展予以预留的地区,以便在将来合适的时候进行开发。这样的划分使得城市边缘地区可以得到聚焦和管理,即或者被划入UPA,或者被划入UCA。新的城市开发建设将集中在UPA中,道路、雨污排水等公用基础设施也将更加有保障和更为高效。因此,UPA的划定被设想为是紧凑的,以保障有效的公共投资和系统的城市开发。与此同时,UCA中的农田和绿色地区将得到保护,无序的蔓延式开发将得到控制。总之,划线制度目的是防止城市无序蔓延,控制城市形态和土地配置,提高公共设施投资效益,确保城市协调发展。划线制度在日本城市规划体系中是居于基础底层的制度设计,在其上还有土地利用分区(Land Use Zones)、特别土地用途分区(Special Land Use District)、高度控制分区(Height Control District)、更新促进区(Redevelopment Promotion District)、指定地块(Specified Block)等更为细致的空间划分,每一种划分都有相应管理制度,从而构建起了体系完善、制度健全的关于城市地区土地利用规划系统。

  由于UPA计划十多年内将变成完全建成地区,日本建立了每隔五年开展评估的机制,以决定是否允许其扩张,形成滚动式为新开发建设供应土地的机制。UCA中的土地也可于未来通过评估被划分到UPA中,在UPA成为完全建立区时候提供更多土地,这样就在城市增长过程中达成了开发建设是分期、一部分一部分地可控进行效果,而不是在城镇外围呈现持续零散的开发状态。即便一个区域被指定为了UPA,但是如果没有未来发展前景,则有可能由于无序开发形成质量较差的城市化地区。为防止出现这种情况,必要的评估就显得至关重要。

  划线制度的评估有两种。一是定期评估,根据每五年一次的基本调查结果,通过计算未来可能的人口和工业发展确定划线基本框架,将该人口数字纳入城市规划,并协调农业和林业等主管部门对UPA和UCA的划定进行调整;二是临时评估,当某一划分地域在确定的人口框架内,未来系统性开发的前景变得较为明朗时,就会对其进行临时评估和调整。

  城市化促进地区(UPA)中包括了业已存在的城市建成区及其邻接区域,以及未来十年计划城市化的地区。日本是以人口规模和密度划分城市与农村,将人口密集地区(Densely Inhabited District,DID)作为城市的建成区。通常,DID是指人口密度在每平方公里4000人以上的普查街区或市区内彼此相邻、合计人口在5000人以上的普查街区。UPA在最初划定时,大多数人口密集的建成区都被圈入,并随着城市开发建设发展不断地将新DID调整至UPA中。因此,DID和UPA之间的关系是考察城市开发建设是否紧凑、是否高效的一种合理方法。日本学者通过最初划定城市化促进地区(UPA)与人口密集地区(DID)的空间重叠关系(最初DID重复率)以及后来城市化促进地区扩张情况(城市化促进地区扩大率)两个指标,研究发现86个地方城市1970年最初划定UPA时面积都比当时DID面积大,之后城市化区域扩大一直在持续。

  但是在随后的城市化进程中,不同城市UPA和DID之间的发展过程情况各不相同。一些城市出于最初预想人口的可能增加,1970年划定了远大于DID的UPA,鼓励了城市蔓延,形成低效率开发模式。虽然日本建成区密度大多比较高,但是通常要经过30-50年才能真正意义上形成,市政交通等基础设施只有在建成区基本形成之后才会逐步完备。因此,一些城市蔓延过程中,或者基础建设跟不上,出现基础设施不完备的城市化地区,或者在对蔓延的未建成区域进行道路、排水等改造和完善时面临极其昂贵的费用。有些地区即便是考虑基础设施问题,大多也是不系统的临时应对。一些基础建设完备的城市化地区,由于没有出现预想的人口规模增加,甚至维持1970年DID人口密度都十分困难,基础设施利用率较低也成为一大难题。与之相对的,一些积极推进DID内基础设施建设的城市,人口数量得到保持或恢复,由此可以证明基础建设对维持和恢复人口数量是有效果的。需要指出在部分扩大了的UPA地区,由于吸引人口在年龄分段上较为集中,未来有可能会变成老龄人口聚集地,形成老龄社区问题,需要提前引起足够重视。

  日本学者为研究包括城市中心在内的最初划定UPA和实施扩大后的UPA之间空间上关系,划分为了7种类型,即填空型、周边型、连续型、联结型、周边型B、连续型B和飞地型。通过对90个地方城市不同时期UPA的发展变化研究,发现周边型B、连续型B、飞地型是UPA面积扩大的三种主要类型,是导致城市化地区不集中、跳跃发展的原因。在90个城市中,无论前期还是后期,完全没有跳跃型扩大的城市有22个,其他68个城市或多或少包含了跳跃型扩大,占比达到了约75%。跳跃型扩大规模在不同评估调整时期情况较为复杂,它们或者沿着原先就存在跳跃的城市化区域继续扩展,或者是重新指定了跳跃的城市化区域。总体上不少城市经历了低密度且分散的城市化过程。

  1968年新城市规划法中,引入了“开发许可”制度,赋予规划管理单位更大权力来制定公共设施的标准,并将其作为批准开发项目的必要条件。开发许可制度是与划线制度具有相等地位的规划控制工具,它们共同作用,保证UPA中的开发建设能够有计划和有序。然而从划线制度实施伊始,开发许可就有明显的免除现象,在一定程度上限制了有效性。在UPA中主要的免除措施与开发规模有关,0.1公顷以下开发可以免除许可,这鼓励了大量占地小于1000平方米的迷你型小规模开发,造成了持续的城市蔓延。UPA中开发许可制度带来的最大问题是,只有相对一小部分用地是由于开发许可而被开发的。如埼玉市1965年至1985年间只有34%新建人口密集区(DID)是经过许可的开发,其他基本是未规划、蔓延式的无序小型开发。

  由中央、地方政府及公益事业开发商(如日本住房和都市开发公司)驱动的开发在UPA和UCA中均被免除了开发许可。这是由于国家发起项目大都与官方规划相一致,分担了基础设施建设。因此,这些项目所造成的负面效应在UPA中并不十分明显,公益(或公立)项目一般都保障了开发建设的系统性和有序性。但在UCA中,这些公共项目免除开发许可的副作用十分突出,削弱了UCA非城市化地区的性质。

  对于划线之前UCA中已存在的建设用地,其上的建设被免除开发许可。土地拥有者只需从1969年法律生效算起5年之内,登记所拥有的用地即可进行开发。当时在城市边缘地区已经有了较高的人口密度和零散开发历史,因此这一时间差漏洞造成了UCA中可观的开发规模,随后又被作为之后新开发的合理依据。这一影响不仅限于UCA,也波及到了UPA,UPA扩大的新区域使得UCA出现更多的既有建设用地,从而产生了多米诺效应。

  作为配套措施,农业土地税改革(1971年获得日本国会通过)是保障划线制度实施的重要内容,即所有位于UPA中土地将以市场评估价格进行征税。但是经过农民团体对国会议员游说,UPA中农业用地实际上是维持了优惠待遇,意味着农民通常只用支付附近居住用地所支付税款的1%-2%3。低税收政策使得农业用地成为了避税遮蔽,再加上土地开发许可允许农民可以将土地分割成小块出售开发而没有提供城市服务的约束,造成UPA中实际开发建设与最初设想大相径庭。

  对UPA和UCA中土地进行不同的征税方法,是划线制度重要实施配套政策。如果UPA中土地税能够基于市场价格正常的高,同时UCA中税率低,且对于土地开发权有严格的限制,那么UPA和UCA的划分才能够真正发挥作用,作为一种特殊税给UPA地区提供有规划的开发和基础设施保障的合理性才能得到体现。当UPA中农用地可以脱离以市场价值进行征税的话,那么所有农民都想将土地划入UPA,导致UPA划分空间过大。这些因素交织在一起,对城市边缘的农用地拥有者就显得特别有利,他们奇货可居心态成为土地供应短缺的一个因素,导致了UPA中土地价格上扬。对于地方政府在UPA中尽力提供完备的基础设施来说,UPA农用地保留成为了一个严重问题,推动了城市地区蛙跳式的开发,使得基础设施的建设不仅格外昂贵,而且效率不高。因此,UPA中农用地的持续存在、低额度的税收、土地价格的上涨,造成地方政府在UPA地区实现有计划城镇化非常困难。

  在日本城市规划实践中,建成区(DID)与城市开发促进地区(UPA)二者从一开始就在划线制度框架下建立了联系。UPA无论是初始划分,还是之后的每期评估和调整,都与当时城市建成区界定密切相关。UPA划定还兼顾了未来十年城市的发展和空间结构,而这也是基于对未来十年城市人口发展和可能的建成区空间位置预测。本文为“规划师笔记”精选文章。我国应从国土空间规划整体视角,从创建包含国土空间规划编制、实施、运行和监督的业务体系,并塑造不断循环和反馈的、动态的、完备的管理流程出发,在国土空间规划全域、全要素管控目标下实现各种控制和管理边界在概念认识和规划应用上的关联,以及界定和动态维护上的联动,并作为对城市化地区内部以及城市边缘开发建设情况进行监测和体检评估的重要内容。在日本划线制度中,UPA从初始划定,再到之后的评估和调整,人口密集地区(DID)一直都是重要考虑因素。从日本实践经验看,如果被界定为建成区,即便是已经空间形态上集中连片、市政交通公用设施和公共服务设施完备,但是人口达不到一定规模和密度,并没有反映出城市是人类社会生产、生活集中区域的本质特征,开发建设投资也无法实现最大效益化,本质上依然是一种低效的城市建设。这种情形如果发生在城市边缘地带,就是低效城市蔓延。反之,在城市基础建设跟不上人口增长的地区,也不能轻易指定为新的城市化区域,必须在现有城市化区域内加快城市基础建设,以吸引人口积聚,实现城市紧凑集约发展。我国对城市管控边界可以思考建立基于度的认知和测度方法,尤其是借鉴日本做法,将人口规模和密度作为重要依据,并与公用设施和公共服务设施的完备性、集中连片的空间形态等因素联合起来进行综合判定。

  日本在1968年城市规划法中的划线制度不仅是一种空间上的划分,而且有相应的开发建设许可制度、农业用地征税政策等与之配套实施,从而在制度和政策上保障划线制度设立目标的实现。当前我国涉及城市开发建设的增量、存量和减量方式都客观存在,国土空间规划刚刚建立了“五级三类”的编制内容体系,以及包含了编制审批、实施监督、法规政策和技术标准在内的运行体系,在这样的背景下,作为最基础的底层空间管控边界至关重要,需要尽快研究制定涉及土地用途、土地征收、开发许可等的管理制度,以及涉及人口、土地税收等的配套制度,以形成更加健全、完备的国家空间治理体系。(本文发表于《北京规划建设》2021年6期,作者:王海洋,宋浩然,喻文承,文字有删减。)